“农光互补”项目建设加速 谨防触碰用地政策“红线”

农光互补，是指光伏发电与农业生产相结合，利用农业种植土地上方空间建设光伏电站，实现农业资源复合利用的光伏发电模式。除了传统的农光互补外，还陆续诞生了板上发电、板下养牛羊的牧光互补，板上发电、板下养鱼的渔光互补等多种形式。

光伏发电与农业生产结合好处不少。对于光伏项目，可缓解电站用地资源不足难题，拓展光伏发电装机规模，同时增加光伏电站非发电收益，摆脱补贴依赖，促进光伏产业高质量发展。对于农业生产，既可保证用电需求，减少种植养殖成本，实现“电从身边来、来的是绿电”；农业项目还可获得一定利润，推动综合成本下降和效益提升。

总体而言，农光互补实现了一地两用，可提高土地利用效率和单位面积土地产值，实现新能源和农业双创收。实现规模化发展后，可加快农业现代化进程，推进农村能源革命，促进美丽中国、乡村振兴建设。

但是，农光互补项目也需要注意用地问题。相较于单一光伏项目，复合光伏项目用地政策更为灵活，在土地资源稀缺的中东部地区尤其受到追捧。随着农光互补项目数量和规模不断攀升，乱象时有发生。部分企业在开发建设农光互补项目过程中，存在占用永久基本农田、违规改变土地用途、破坏生态环境等违法用地行为；个别地方政府为招商引资打“擦边球”，为农光互补项目投资企业违规审批。同时，部分项目在推进过程中，未能对土地进行有效利用；在项目投产发电后，弱化甚至去农业生产化，“重光轻农”“重光轻渔”和“因光废耕”等事件频发。

《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号）发布后，光伏项目使用农用地似乎只有一条路径：农光互补（复合型）用地。农光互补项目用地有着严格的规范要求，例如支架高度、间距；有的地方甚至还出台了农业产量要求等细致规定。

根据《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017），设施农用地是指：直接用于经营性畜禽养殖、作物栽培或水产养殖的生产设施及附属设施用地，直接用于设施农业项目辅助生产的设施用地。农业大棚、畜禽舍大棚用地一般为设施农用地。

如果利用农业大棚的屋顶建设光伏项目，实质是不占地的屋顶分布式光伏项目，可以享受屋顶分布式项目的种种优惠便利政策，对于项目开发建设具有决定性的意义。因此，光伏项目（指光伏阵列部分）如使用设施农用地建设，其核心要点是设施农用地本身的合法合规性。至于项目升压站、集控室仍应该使用永久建设用地。

农光互补项目开发要牢牢守住用地“红线”。耕地是粮食生产的命根子，耕地保护是涉及国家安全战略的大事。光伏发电项目要严格执行土地使用标准，一律不得占用永久基本农田、高标准农田，避开重要农产品生产保护区。在项目实施过程中要算好精细账，鼓励推广应用节地技术和模式，用地节约集约化程度须达到国内同行业先进水平。沙漠、戈壁、荒漠等区域，为农光互补提供了更广阔的空间。新能源企业应重视沙地、盐碱地治理改造，真正将“死亡之海”变成“能源绿洲”“农业绿洲”。

农光互补不能只重视装机容量、发电效率，更要统筹考虑相关农业设施布局、种植作物的选择和特性、农业生产的效果，协调好农业生产与光伏发电之间的关系。与常规农光互补项目相比，光伏农业大棚利用棚顶安装光伏板，不占用地面；架设不同透光率的光伏板，能满足不同作物采光需求，可种植各类高附加值作物，还能实现反季种植、精品种植，更利于发展现代农业，提高土地利用价值，可成为未来重点发展方向。

随着光伏技术不断进步，成本持续下降，“光伏+多场景”综合开发模式，将进一步拓展行业发展空间。面对日趋复杂多元的新能源开发形式，主管部门应积极跟进，加强监管指导，及时推出相关规范与标准，为行业高质量发展保驾护航。