可再生能源补贴缺口不断扩大 用发债手段解决是否可行？

8月6日，财政部发布《2020年上半年中国财政政策执行情况报告》，提出支持保障能源安全，支持新能源汽车发展，支持增加国内油气产量，推进可再生能源发展。文件除了明确将购置补贴政策延长至2022年底之外，在推进可再生能源发展方面，将继续通过从电价中征收附加的方式支持风电、光伏等可再生能源发电技术水平提升，成本下降。

光伏、风电等新能源行业是政策导向型行业，受到政策变化的影响较大。近年来，光伏产业在政策支持下装机量显著提升，但由于装机规模发展超出预期等原因，造成可再生能源发电补贴资金缺口较大，部分企业补贴资金不能及时到位。按现行支付政策，2031年之前，风电及光伏项目将只能拿到补贴总额的15%-20%。

我国自2006年开始实施《可再生能源法》，规定从销售电价中征收可再生能源电价附加作为可再生能源发展基金，用于鼓励和支持可再生能源行业发展，这也是补贴资金的主要来源。近几年，受补贴拖欠影响，可再生能源电站的市场价值持续低迷。从2016年起，我国可再生能源电价附加征收标准提高至0.019元/千瓦时后，不再上调。

随着光伏、风电装机规模及补贴资金大幅增长，可再生能源补贴缺口不断扩大。据估算，到2020年末，累计补贴缺口将达到4000亿元左右。如可再生能源电价附加征收标准不上调，且不出台相关政策解决此问题，到2030年后累计补贴缺口将超过10000亿元。

分析认为，当前是解决这一问题的最佳时机，有利条件是补贴需求总盘子已经封口。从补贴总量来说，2021年、2022年起陆上风电和海上风电国家补贴相继退出，2021年光伏行业也将不再有新增补贴项目。

对此，中国可再生能源学会风能专业委员会秘书长秦海岩提出《发行债券彻底解决可再生能源补贴支付滞后问题》。秦海岩称，发行“政府支持债券”或“政府支持机构债券”，通过市场化融资方式募集长期限、低成本资金，撬动社会资本，是解决目前可再生能源附加资金缺口的可行手段。这两种债券具有政府支持属性，有利于提振市场对于所发行债券的信心，有利于支撑较大的债券发行规模，而且我国也有类似的先例。

从业内获悉，相关主管部门正力推通过电网企业发行债券的形式解决可再生能源补贴拖欠的缺口问题。首批债券将覆盖“十三五”规划范围内的可再生能源项目，也就是所谓的前八批目录内项目，包括2017年6月并网的光伏项目、2020年底前并网的风电项目以及2018年1月前的生物质项目，预计规模在1400-1500亿元左右。以此计算，首批债券可能覆盖约一半缺口。

业内人士认为，通过市场化融资方式募集长期限、低成本资金，是解决目前可再生能源补贴资金缺口的可行手段，此前也有过发行“铁道债”“汇金债”等先例。业内人士认为，发债方式如果成行的话，对拥有电站资产的光伏和风电运营企业是重大利好。

一方面，运营商现金流压力可有效缓解；另一方面，企业自我造血能力有望迅速提升，电站将成为盈利与现金流俱佳的优质资产。一旦推行，拥有电站资产的光伏和风电运营企业，经营情况将显著改善。

此外，由风电、光伏未来持续的技术进步为补贴缺口“埋单”，将低电价项目价差电费注入可再生能源基金，用时间换空间，解决补贴缺口问题。

目前，相关部委确实在研究这方面的措施，但是方案并没有形成，还需继续观望。