哪些土地可以做光伏发电项目？

近年来，我国光伏发电为代表的新能源发展成效显著，在政策支持下，各种类型的光伏项目快速落地，也引发了一些关于建设用地问题的争议。

太阳能光伏发电主要有地面集中式光伏发电和分布式光伏发电两种形式。地面集中式光伏发电是在地面安装光伏方阵组件发电，目前国内大中型光伏发电站主要采取地面光伏发电方式。分布式光伏发电是利用现有建筑的采光面安装光伏材料发电，目前应用较广泛的是在城市建筑物屋顶安装光伏材料发电；另有水面渔光互补式光伏发电，主要是利用水塘，在水面上架设光伏板进行发电。

还有一种新型光伏发电模式，即将太阳能发电、现代农业种植和养殖、高效农业设施三者高效结合，也被称为农光互补、林光互补、牧光互补、渔光互补等光伏复合项目。该模式以农、林、牧、渔为主体，光伏为辅助的格局来发展，要根据农作物、经济作物等的种植、生长需要，来设计光伏板的间距排布，对净空采光高度、支架的类型等都有针对性的方案和要求，不能由于光伏板的遮挡、支架系统的阻碍，进而影响农林牧渔等主业的发展和生态环境，最常见的就是光伏农业大棚。作为一种新兴的农业形式，当前在农业领域正广泛应用，也常被用于农村扶贫项目。

上述光伏发电形式中，分布式和水面渔光互补式发电利用的建筑物和水面均无需新供地，而地面光伏发电和复合光伏发电项目涉及供地，在用地管理方面有一定要求。

《土地管理法》第四条将“土地”分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地，主要包括荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地等。对于建设用地，可通过出让、租赁等方式取得项目用地。对于非建设用地，则需履行不同的用地手续。

在不改变土地用途前提下，一般地面式光伏发电项目用地允许以租赁等方式取得，补偿标准大多是由双方协商，以自愿为前提，签订土地流转/租赁补偿协议，并报当地县级国土资源主管部门备案即可。地面光伏发电项目建设如需使用农用地的，除签订协议备案外，还应当办理建设用地审批手续。

根据光伏项目用地类型，升压站、综合楼应当按建设用地进行管理；光伏阵列、检修道路等用地不改变原用地性质的，可通过租赁方式解决用地；进场道路、外送线路用地，严格而言均应符合建设用地的要求，不过实践中亦存在利用农村道路或其他现有道路，或通过“以偿代征”的方式解决相关用地；如果项目用地涉及林地、草地、永久基本农田、生态保护区等各类特殊用地的，还需先行履行相应的审批手续。

根据上述所列的规定，光伏电站项目涉及的土地类型一般包括建设用地、未利用地（戈壁、荒漠、荒草地等）及农用地中的林地、宜林地等，光伏方阵用地不得占用耕地，占用其他农用地的，应根据实际合理控制，节约集约用地，尽量避免对生态和农业生产造成影响。

因光伏发电具有一定生态修复的效果，可以治理沙漠、戈壁、荒山、沉陷区等土地，实现土地的高效利用，国家鼓励支持光伏发电项目使用未利用地（戈壁、荒漠、荒草地等）。

内蒙古自治区自然资源厅《支持光伏发电产业发展规范用地管理实施细则》中提到，鼓励利用沙漠、戈壁、荒漠等未利用地建设大型光伏基地，对不压占土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定管理，不改变土地用途。鼓励利用油田、气田以及采煤沉陷区等存量建设用地建设光伏基地。对已有因采煤塌陷确实无法恢复原用途的农用地，经自治区自然资源厅会同相关部门核实并征得土地权利人同意，报自然资源部核定后，可以变更为其他类型农用地或未利用地，按变更后地类管理。光伏发电项目用地涉及占用林地的，须采用“林光互补”模式，涉及占用草地的，鼓励采用“草光互补”模式。

在农业用地方面，根据自然资源部办公厅印发《乡村振兴用地政策指南(2023年)》的通知指出，光伏方阵用地不得占用耕地，占用其他农用地的，应根据实际合理控制，节约集约用地，尽量避免对生态和农业生产造成影响。光伏方阵用地不得改变地表形态，以第三次全国国土调查及后续开展的年度国土变更调查成果为底版，依法依规进行管理。光伏方阵用地实行用地备案，不需按非农建设用地审批。

光伏项目中的永久性建筑用地部分主要涉及变电站、综合楼和生活服务设施。对于光伏项目中非永久性建筑用地部分占用未利用土地的，双方需签订好补偿协议，并报当地县级国土资源部门备案。

在国土“二调”向“三调”转换过程中会发生因土地性质、规划条件等多种因素变化而产生的用地合规性问题。对于因政策调整带来的项目合规性风险，在开发光伏项目时，一方面应审慎按照“三调”后最新的用地性质要求开展项目投资建设，另一方面也应梳理存量项目的各类合规手续批文，确保光伏项目用地合法合规。