国家能源局：明确光伏用地“两税”就低不就高原则，严禁不合理费用

5月25日，国家能源局发布《<关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案>案例解读》第四、五章，就支持引导新能源产业健康有序发展与保障新能源发展合理空间需求方面给出解读。

 

 

解读指出，风电光伏等新能源的开发需要以土地为关键载体。与传统能源相比，新能源能量密度较低、占地面积大。在双碳目标要求下，新能源规模将快速扩大，土地资源已经成为制约新能源发展的重要因素。

 

此前，一些地方政府在风电、光伏开发过程中存在土地税费征收不合理的情况。一是各省、市对土地使用税、耕地占用税征收范围不明确不统一，税费征收归口部门不明确。

 

比如城镇土地使用税、耕地占用税征收范围不明确，一些项目实际占用更多的是林地、草地，支付植被恢复费的同时也要缴纳耕地占用税。又如部分地方的新能源用地在三调数据中界定为国有未利用地中的其他草地的类型，地方政府税务部门对风电、光伏项目既按照国有未利用土地缴纳土地使用税，又征收耕地占有税。

 

此外，地方自由裁量权大，很多项目在并网或运行若干年后，还存在地方税局等事后加收土地税的情况，增大项目运营成本，影响项目收益。二是征收标准差异大，不同区域同类项目缴税额差距很大。比如：对于光伏电站用地，县城、建制镇、工矿区征收土地使用税的标准是每平方米0.6-12元，相差20倍，以光伏电站每10兆瓦占地13-17万平方米来算，每年需交纳7.8-204万元。不合理的税费会显著增加企业开发风电光伏的税费负担，抑制企业投资开发新能源的积极性。

 

 

当前，风电、光伏项目开发的主导权主要落在地方政府层面。按照《实施方案》的要求，各地方政府要严格依法征收土地使用税费，不得超出法律规定征收费用，比如部分地区征收的不合理的资源费、乡村振兴费、捐赠费等。下一步，各地还可按照“就低不就高”的原则，明确城镇土地使用税和耕地占用税征收范围和标准，并严格按照标准征收。对于利用国有未利用地开发新能源项目的，可适当减少土地使用费用。

 

例如此前，2017年西南某地市政府在申报第三批光伏领跑基地时，明确承诺了当地光伏领跑者基地涉及的全部土地属于不征收城镇土地使用税的范围。但是在企业优选前夕即2018年2月，该省政府发布《关于进一步明确城镇土地使用税征收范围的通知》，根据该通知的要求，当地两个领跑者基地也被纳入城镇土地使用税征收范围内。

 

2021年，西南某地发布了光伏基地竞争配置方案，方案中除了项目开发企业需缴纳200元/亩/年的土地租赁费用这一正常要求外，还在招标中明确提出了名目繁多的土地税费标准。其中，在建设期需按照全部占地面积一次性缴纳耕地占用税、草原植被恢复费，在项目建设运行期以200元/亩/年标准缴纳草地补偿费，另外还要缴纳安置补助费和水土保持费，如果按照20万千瓦光伏电站占地6000亩计算，该项目仅土地税费合计将超过1.5亿元，提高项目开发成本20%以上。此外，该项目在土地税费之外，还明确要求项目开发企业按照项目实际发电量，向当地缴纳生态修复费，以0.03元/千瓦时为标准按年缴纳，连续缴纳20年。一系列名目繁多的费用极大提高了项目开发成本。

 

对于大型风光基地而言，地类中标注为林地、草地的沙漠、沙地，标注为草地的部分戈壁，以及标注为草地具有荒漠草原形态的荒漠等，现阶段谨慎利用，但在严格生态保护及监管条件基础上可以作为大型风光基地建设的备选土地。

 

新能源项目土地供应与建设资格信息不对称是项目落地难的重要原因。能源企业经申请批复（核准、备案）程序，获得了项目建设资格，但受生态红线、土地类型、地形地貌等限制无法获取用地审批或用地面积不足，导致新能源项目建设资格获批与土地供应的矛盾和不匹配时有发生，客观上影响了新能源项目建设的落地效率，增加项目成本并延长开发周期。

 

在各单位协同管理机制方面，自然资源管理部门加快推进国土空间规划“一张图”，以国土三调土地类型及其面积为基础，建立覆盖国家、省、地、县四级国土调查数据库的全国统一国土空间基础信息平台，推进政府部门之间的数据共享以及政府与社会之间的信息交互。《实施方案》明确将新能源项目的空间信息按规定纳入国土空间规划“一张图”，有助于解决新能源开发的土地问题。