自然资源部：明确光伏项目用地控制指标

12月5日，自然资源部发布《光伏发电站工程项目用地控制指标》等3项行业标准报批稿公示。文件规定了光伏发电站工程项目用地的总体指标、光伏方阵用地指标、变电站及运行管理中心用地指标、集电线路用地指标及场内道路用地指标。

文件指出：光伏发电站工程项目用地总体指标按Ⅰ类地形区、Ⅱ类地形区、Ⅲ类地形区分别计算。光伏发电站工程项目处于两个或两个以上地形区时，应根据不同地形区分别计算用地规模，再累计得出总用地面积。项目用地总面积应符合各地形区用地总体指标之和的规定。

用地原则方面：

1、保护耕地原则：光伏发电站工程项目建设，应体现科学、合理的用地原则，在严格保护生态环境的前提下，尽可能利用荒地、未利用地，少占或不占用耕地、林地，并尽量避开特殊保护区域。

2、节约用地原则：光伏发电站工程项目建设用地，在满足安全运行、方便管理等条件下，综合考虑光能利用、土地集约、工程投资、环境保护等，采用先进工艺和先进技术，优化站区总平面设计，紧凑布局，减少用地面积。

3、统筹用地原则：分期建设的光伏发电站工程项目建设用地，应统筹规划，合理布局，分期征用。近期建设用地宜尽量集中，远期建设用地宜预留在站区扩建端侧。施工期施工道路尽可能利用既有道路，或与运行期检修道路相结合。改建、扩建工程项目应尽可能利用原有的场地，减少新占用土地。

总体要求，光伏发电站工程项目用地指标分为总体指标和各功能区用地分项指标。光伏发电站工程项目建设应符合本文件确定的用地总体指标和各功能区用地分项指标。采用总体指标时，光伏发电站工程项目总用地规模按照第6章的规定执行；采用分项指标时，光伏发电站工程项目用地规模按照第7章、第8章、第9章及第10章的规定执行。

光伏发电站工程项目建设在经济技术合理的条件下，优先采用技术先进、发电效率高的光伏组件，鼓励采用本行业中先进的工艺流程和技术，提高光伏组件的效率。

“双碳”背景下，引发光伏项目开发的新高潮。近年来，在全国粮食安全的战略抓手下，光伏用地政策或进一步收紧。事实上，光伏用地也一直是光伏电站投资的的主要约束条件之一。2021年至今，国家以及各地纷纷出台光伏用地相关政策。

今年11月，国家能源局综合司发布了《关于开展农村光伏发电项目全面摸底调查工作的通知》，要求逐个了解光伏复合项目的用地及建设运营情况，包括项目用地性质、土地利用类别、是否占用基本农田和耕地、占用耕地面积、是否与光伏项目同步编制土地综合利用方案或者农业种植方案等。目前江苏省已经响应国家能源局政策开启了摸底调查工作。

9月19日，自然资源部发布《关于用地要素保障接续政策的通知》，明确对超出批准范围或者未在规定时间内办理农用地转用和土地征收审批手续的，按违法用地依法依规严肃查处。情节严重的，暂停受理所在省份各类项目先行用地申请。

8月8日，自然资源部发布《关于积极做好用地用海要素保障的通知》，明确纳入国家级规划的机场、铁路、公路、水运、能源、水利项目，严格占用永久基本农田。

5月25日，水利部《关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》下发，明确光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设。

在国家耕地、林地保护制度的大前提下，各地出台的光伏用地的政策倾向也不尽相同，大致可分为两类：

一类为鼓励在国土空间规划划定的生态保护红线、永久基本农田及法律法规规定禁止占用的区域外选址建设，鼓励结合石漠化治理、采煤沉陷区治理，充分利用各种边坡、边沟、灰场、填埋场等，充分挖掘土地利用空间来建设光伏项目；另一类为从严管控光伏项目用地，严格禁止在永久基本农田、永久基本农田储备区、生态保护红线、自然保护地、重要湿地、绿色屏障一级管控区、饮用水水源一级保护区、行洪供水河道水库的水域岸线管理范围建设光伏项目。

综合光伏历年用地政策来看，光伏用地经历了一系列调整、细化，其主要适用地仍为沙漠、戈壁、荒漠等未利用地，但农光互补等光伏复合类用地则经历了允许、禁止等反复。但需要关注的是，2019年，国务院第三次全国国土调查领导小组办公室曾下发了《第三次全国国土调查工作分类地类认定细则》，其对土地性质的认定与第二次国土分类有着较为明显的差别。

随着“三调”数据的公布与原有数据的融合，存量光伏项目对原有土地性质的认定可能发生变化，由此也将面临着补办手续甚至是搬迁或拆除的风险。因此，无论是对存量项目的收购还是新项目的备案核准，具体仍需与当地国土局、设计院进行详细了解，对项目用地性质有更明确、实时的认知。