“光伏+农业”用地标准趋紧 项目规划需权衡多方因素

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随着碳中和时代脚步的迈进,包括光伏、风能在内的新能源受到越来越多的重视和政策上的支持。以光伏发电为例,在高景气度的刺激下,近年来并网规模不断突破新高。分布式光伏的推进带来了新的需求——用地规模在不断增加。

“光伏+农业”的模式在助力“双碳”目标实现的同时,也为乡村振兴战略赋能。传统的光伏发电站一般使用工业用地,成本高且资源利用率低;而利用农用地上空铺设的发电板,不额外占用土地资源,能够提高土地利用率的同时,还能带来经济效益和社会效益。同时,光伏发电也是扶贫工作的一个重要手段。

对于光伏电站的投资方而言,光伏项目建设的前期投入资金大、审批周期长,电站运营寿命往往要达到20年至25年,在用地问题上隐含的风险也有可能阻碍项目进程甚至造成经济损失。

事实上,随着土地“三调”(第三次全国国土调查)工作的完成,越来越多的省份开始以“三调”成果为基础,开展土地相关问题的相关整治。因此,包括涉及耕地、林地、水域的互补项目,也成为重点核查对象。

关于光伏发电项目用地,有一定特殊性,特别是光伏方阵用地,一般会架空布设,一般不会改变原土地用途,特别适合复合用地,比如农光互补、渔光互补、林光互补,或者在建筑物顶部架设等。对于光伏发电用地一般不宜简单按照建设用地管理,特别是对农光互补、渔光互补、林光互补项目,往往是复合用地,既不改变原有用途,还可以提高土地复合利用率和产出效率。因此,应当合理明确光伏用地政策。

此前,对农光互补等复合用地项目沿用了较长一段时间的合规性文件是原国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局2017年9月发布的《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》〔国土资规(2017)8号〕。该文件明确了光伏扶贫项目用地及利用农用地复合建设的光伏发电站项目的用地新规,强调除变电站及运管中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理,利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质。

 “光伏+农业”需要解决光伏电站与农业生产“争阳光、争空间、争土地”的矛盾。尽管各地针对复合型光伏项目的认定标准有所细微的区别,但基本的原则始终贯穿——以农为主,以光为辅。

新的政策正在推行当中。5月17日,国家林业和草原局森林资源管理司下发《关于开展光伏电站建设使用林地书面调研的函》。该文件要求,根据单位装机容量用地面积标准和光伏电站发展规划,预测各地“十四五”期间光伏电站建设使用林地需求数量和主要建设区域。要求重点研究“林光互补”用地模式的允许范围、技术要求与用地政策。

5月24日,水利部发布《水利部关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》要求,光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设。

与此同时,多地有关严格耕地用途的实施意见公布。据不完全统计,2022年以来,包括山东、河北、海南、内蒙古、河南、江苏、山西等省、市、地区密集发声。在实施新的光伏用地意见的同时,多地也在开展耕地占用的核查工作。

此前,自然资源部就业内提出的《关于增加光伏用电土地类型的建议》作出回复,将按照工作部署,着力开展以下工作:

一是在各地深入实践《分类指南》,总结经验和问题的基础上,进一步研究探索完善光伏用地的土地用途分类认定,统筹考虑地面集中式和分布式发电项目等不同的用地类型。

二是分布式光伏具有就近开发建设、就近消纳利用的优点,具备大力推广发展的潜力。国家能源局正组织编制《可再生能源发展“十四五”规划》,提出积极推进“光伏+”综合利用行动,推动光伏在铁路沿线设施、高速公路服务区及沿线等交通领域应用,开展光伏走廊示范,鼓励利用交通基础设施沿线的空闲土地资源开展土地复合利用和电力就近供应,打造绿色交通设施。下一步,将结合《可再生能源发展“十四五”规划》,统筹考虑分布式路侧光伏用地,适时评估修订《光伏发电站工程项目用地控制指标》。

三是积极探索建立光伏用地电子档案,科学评价光伏发电项目的生态环境影响和效益,尤其是部分光伏发电项目具有生态修复效果正向效益,如“光伏治沙”“光伏+生态修复”等新能源项目。

在一地难求、政策收紧的当下,光伏企业需将电站用地合规问题的优先度提级,必须慎重对待涉农、涉水、涉林等项目中的用地问题,在符合现有法律法规的条件下,尽可能平衡多方的权益。

2022年7月7日
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来源:元一能源